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Comunicazioni

Alcune proposte per chiudere i centri di detenzione per stranieri, per una nuova politica dell’immigrazione.

Contributo di Fulvio Vassallo Paleologo e Alessandra Ballerini

1. Occorre salvare appena possibile, subito dopo gli avvistamenti, i profughi in mare su imbarcazioni che non garantiscono la navigazione in condizioni di sicurezza, senza attendere la soluzione di questioni diplomatiche o l’arrivo dei mezzi militari partiti dai paesi di transito, come la Libia. In questi casi non basta la semplice scorta con l’assistenza a distanza. Non si può ritardare i soccorsi fino all’ultimo, in attesa che arrivino i mezzi della marina libica a riprendersi le persone in fuga da quel paese, con il rischio che le carrette affondino in acque internazionali, oppure dopo le consuete dispute tra Italia e Malta e i mezzi dell’agenzia Frontex sulla competenza a condurre azioni di salvataggio.
Bisogna fare chiarezza, per altri versi, sulla netta distinzione tra i doveri di salvataggio e di accoglienza e le politiche di gestione dell’immigrazione. Quali che siano le scelte in tema di immigrazione e protezione internazionale o umanitaria, va affermato che l’obbligo di salvare le vite umane, l’indefettibilità del soccorso in mare, il rispetto dei diritti fondamentali, il dovere di accogliere dignitosamente le persone, non devono più essere messi in discussione in nome di una astratta esigenza di difendere le frontiere nazionali, frontiere assolutamente permeabili quando si tratta di soddisfare la domanda di lavoro irregolare per assicurare la competitività di interi settori del mercato, ad esempio in agricoltura, o per soddisfare nuove esigenze di welfare, come nel caso delle lavoratrici domestiche e delle badanti. I dati forniti dall’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati dimostrano innegabilmente che la stragrande maggioranza dei migranti approdati sulle coste italiane provengono da Paesi in guerra, fuggono da persecuzioni o da regimi dittatoriali, o sono stati vittime di violenze. Sono richiedenti asilo. Pochi ormai, ed in misura percentuale sempre più ridotta, i migranti cosiddetti “economici” che giungono in Italia e in Europa attraversando il Mediterraneo. E’ noto da tempo infatti come la maggior parte degli immigrati irregolari sia costituita da persone che hanno fatto ingresso legalmente con un visto di breve durata e si sono poi trattenuti sul territorio italiano oltre il termine di scadenza ( cd. overstayers).

2. Mentre si pensava soprattutto alla chiusura delle rotte che permettevano gli arrivi dalla Tunisia e dall’Egitto, prima, dalla Libia poi (come se si trattasse di chiudere un rubinetto), si è largamente sottovalutato, ancora una volta il problema delle migliaia di profughi, migranti economici già in Libia da anni, che Gheddafi ha usato prima come scudi umani, che poi, alla vigilia del tracollo finale, ha lanciato come proiettili verso un’Europa sempre più spaventata dalle retoriche dell’invasione. Per tutti costoro, che stanno ricevendo in massa provvedimenti di diniego da parte delle commissioni territoriali competenti a pronunciarsi sull’istanza di asilo, occorre prevedere un permesso di soggiorno per motivi umanitari, come si fece con in migranti provenienti dai paesi nordafricani, soprattutto tunisini, fino al 5 aprile 2011.
E’ ormai improrogabile una svolta chiara in politica estera, senza delegare i controlli delle frontiere a stati che non applicano effettivamente, o non vi hanno neppure aderito, la Convenzione di Ginevra del 1951 sulla protezione dei rifugiati. Non dovranno più concludersi accordi bilaterali per sostenere finanziariamente e tecnicamente la Libia, o altri paesi di transito, che non garantiscono il rispetto dei diritti umani nel “controllo dei flussi di immigrazione clandestina”, così come è stato fatto dal Governo italiano sin dal 2004, con l’appoggio della Commissione Europea, rendendosi complice delle violenze inflitte a migliaia di esseri umani arrestati e deportati dalla polizia libica, al fine di fermarne l’emigrazione verso l’Europa. E la stessa richiesta si può estendere agli accordi tra Italia ed Egitto o alle intese sulla riammissione stipulate tra Italia e Grecia, per citare solo alcuni dei casi più eclatanti di accordi internazionali che hanno comportato e comportano ancora oggi gravi violazioni dei diritti fondamentali della persona.

3. In base alle leggi vigenti ed alla costante giurisprudenza, chiunque giunga sul suolo europeo in cerca di protezione ha diritto quantomeno all’esame della propria situazione individuale da parte di una commissione indipendente, con un diritto di ricorso effettivo, in un contesto dignitoso e in tempi rapidi, così come stabiliscono le convenzioni internazionali e la nostra Costituzione. Per questa ragione, per garantire effettivamente i diritti di difesa a tutti i potenziali richiedenti asilo, occorre abrogare per intero il decreto legislativo n.159 del 2008 che ha ampliato i casi di trattenimento amministrativo dei richiedenti asilo e privato di effetto sospensivo automatico i ricorsi contro i dinieghi di status di protezione pronunciati dalle Commissioni territoriali. Nell’immediato va ancora adottato il Regolamento di attuazione previsto dal decreto legislativo n.25 del 2008 che attua la direttiva comunitaria 2005/85/CE in materia di procedure per la richiesta della protezione internazionale.

4. Rimpatri collettivi e deportazioni di massa non sono compatibili non solo con il regime normativo dei Paesi democratici, ma anche con i più elementari principi di civiltà e di rispetto della dignità della persona umana. Così come la detenzione e i lunghissimi tempi di attesa vissuti nell’incertezza sono da stigmatizzare come inaccettabili violazioni dei diritti umani, perpetrate anche nei confronti di donne e minori non accompagnati, di cui finora l’Italia si è resa responsabile in nome della difesa da una fantomatica invasione, periodicamente annunciata dai servizi di intelligence e poi sempre smentita, come si è verificato per l’ennesima volta nella primavera del 2012.
L’utilizzazione surrettizia dell’istituto del respingimento, immediato o differito, previsto dall’art. 10 del Testo Unico sull’immigrazione ha consentito l’esecuzione di vere e proprie espulsioni collettive, vietate da tutte le convenzioni internazionali, senza alcuna possibilità di esercitare i diritti di difesa o di fare valere una richiesta di protezione internazionale. Quanto rilevato anche nel corso delle visite, effettuate da delegazioni parlamentari e da giornalisti, conferma il contrasto tra l’art. 10 comma 2 del T.U. n.286 del 1998, che prevede il cd. respingimento differito l’art. 14 dello stesso Testo Unico, in materia di trattenimento amministrativo, e gli articoli 3, 10, 13 e 24 della Costituzione italiana, oltre che con l’art. 13 del Regolamento comunitario sulle frontiere Schengen, che impone formalità e garanzie che nella prassi applicata non vengono riconosciute dalle autorità amministrative italiane.
Da parte dell’autorità giurisdizionale non si è riusciti a controllare o a contrastare questo ampliamento della sfera di discrezionalità consentita alle autorità amministrative, in modo da garantire una tutela effettiva dei diritti fondamentali della persona in frontiera. Quando i giudici hanno potuto o voluto mettere in discussione aspetti particolarmente critici di questa materia, come nel caso dei respingimenti differiti o della convalida dei trattenimenti amministrativi, successivi interventi legislativi hanno neutralizzato la possibilità di una applicazione costituzionalmente orientata delle norme interne e delle direttive comunitarie. Bisogna abrogare l’attuale normativa sui respingimenti, a partire dall’art.10 del T.U. n.286 del 1998, e riformularla con specifiche previsioni di legge e garanzie effettive di difesa in favore delle persone che ne siano destinatarie.

5. Vanno ridotti i casi di rimpatrio con accompagnamento forzato, che dopo la legge Bossi-Fini del 2002 costituiscono l’ipotesi più frequente e che richiedono misure di trattenimento amministrativo e procedure di convalida che non risultano applicabili nella generalità dei casi. Bisogna quindi ripristinare il sistema delle espulsioni basato generalmente sulla intimazione a lasciare il territorio dello stato, come era previsto dalla legge 40 del 1998 ( Turco-Napolitano) e come è richiesto adesso dalla Direttiva Comunitaria 2008/115/CE su rimpatri. E va assolutamente spezzato il circuito carcere-CIE, come prevedeva la circolare interministeriale Amato- Mastella del 30 luglio 2007, che richiamava l’esigenza di effettuare le identificazioni durante il periodo di detenzione in carcere, e dunque con una stretta collaborazione tra l’amministrazione della giustizia e gli uffici di questura.
La prospettiva di lungo periodo, che presuppone l’apertura di vie legali di ingresso e la regolarizzazione permanente su base individuale di chi maturi nel tempo requisiti come un lavoro e la disponibilità di un alloggio, non può che essere quella della chiusura dei CIE, e della utilizzazione della detenzione amministrativa solo per quei casi individuali di espulsione di persone che costituiscono una grave minaccia per l’ordine pubblico e la sicurezza dei cittadini. Ma sempre nel rispetto dei diritti fondamentali della persona umana, dettati dalla Costituzione e dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, oltre che dalla Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo.

6. Dopo la sentenza della Corte di giustizia del 28 aprile del 2011 sul caso El Dridi, anche a livello europeo sembra diffondersi la consapevolezza, forse anche l’esigenza, di superare una impostazione puramente repressiva, fondata esclusivamente sul contrasto degli ingressi irregolari, sulla base della deterrenza delle sanzioni penali e delle misure di detenzione amministrativa di durata indeterminata. Sarebbe tempo, dunque, che l’Italia attui fedelmente la direttiva 2008/115/CE sui rimpatri, anche in quella norma che prevede che il trattenimento amministrativo degli immigrati irregolari abbia la durata più breve possibile e vada mantenuto soltanto per il tempo necessario all’espletamento diligente delle modalità di rimpatrio.

7. La proroga del trattenimento amministrativo nei CIE avviene sovente senza un effettivo controllo giurisdizionale e senza la possibilità di fare valere i diritti di difesa, malgrado la Corte di Cassazione, con la sentenza n. 4544 del 2010, abbia affermato che sarebbe evidente la incostituzionalità dell’art. 14 comma 5 del T.U. sull’immigrazione n.286 del 1998, per violazione degli articoli 3 e 24 della Costituzione, ove “si affidasse al mero colloquio cartaceo tra amministrazione e giudice di pace il controllo della permanenza e dell’aggravamento delle condizioni autorizzanti la protrazione del vincolo” ( decreto di proroga). Eppure, ancora oggi, in diversi “centri per stranieri” si rileva il mancato rispetto delle norme sulla detenzione amministrativa, in particolare per quanto concerne la partecipazione dei difensori ed il rispetto del principio del contraddittorio nelle procedure di convalida, come nei casi verificati a Trapani nel CIE di Milo e al Centro Serraino Vulpitta, finalmente aperti alle visite di giornalisti e delegazioni parlamentari a partire dal mese di febbraio del 2012.
Il rito camerale di convalida del trattenimento nei CIE appare ancora oggi lesivo dei diritti di difesa da riconoscere anche agli immigrati irregolari. Come ha affermato la Corte di Cassazione con la sentenza n. 13767 dell’8 giugno 2010, la richiesta di proroga del trattenimento e gli atti che la corredano devono pervenire al giudice di pace prima della scadenza del termine originario, in tempo utile perché si possa usare di detto termine per la convocazione dell’originario ( o sostituito) difensore, e dello stesso interessato, per l’udienza camerale. In modo che il giudice di pace, dopo avere garantito il pieno rispetto del principio del contraddittorio, possa depositare il decreto di proroga entro le 48 ore dalla ricezione della richiesta ma prima della scadenza del termine ex lege assegnato a suo tempo con la convalida ( Cassazione n.4544 del 2010). Nella prassi applicata quanto affermato dalla Corte di Cassazione viene spesso disatteso. Occorre dunque un indirizzo amministrativo alle questure, ed un preciso richiamo del ministro della giustizia rivolto anche agli uffici dei giudici di pace, in modo da garantire il pieno rispetto del principio del contraddittorio, la presenza e la tempestiva convocazione del difensore, la notifica degli atti all’interessato, ed in prospettiva una modifica legislativa che garantisca certezza del diritto e rispetto del principio di eguaglianza in tutte le procedure di convalida e di proroga del trattenimento amministrativo, che può essere mantenuto solo quando sia funzionale alla realizzazione di una espulsione o di un respingimento, senza assumere un carattere meramente afflittivo. In questo senso la Direttiva 2008/115/CE sui rimpatri e la sentenza di condanna dell’Italia da parte della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, nel caso El Dridi, nell’aprile del 2011.

8. Intanto, in assenza di un effettivo controllo giurisdizionale si sono moltiplicati i casi di trattenimento arbitrario, magari in strutture informali o in centri di prima accoglienza, e si ripetono a cadenza periodica le violenze fisiche e psicologiche subite dalle persone comunque sottoposte a limitazioni della libertà personale, in violazione del chiaro dettato dell’art. 13 della Costituzione italiana.
È dunque auspicabile che la magistratura porti a compimento le numerose indagini sui centri di detenzione amministrativa, o sui luoghi comunque utilizzati a tal fine, aperte nel 2011, per restituire certezza del diritto e condizioni minime di sicurezza alle persone trattenute nei centri ed a quanti vi operano. Malgrado il rapporto della commissione ministeriale sui CPT (oggi CIE) De Mistura, la situazione in queste strutture appare sempre più allarmante, come è confermato da ultimo dal Rapporto sulle carceri e sui Cie approvato all’unanimità dalla Commissione per i diritti umani del Senato, presieduta dal senatore Marcenaro. Se gli aspetti connessi alla gestione amministrativa ed alle condizioni igienico-sanitarie dei CIE finiscono sempre più spesso sotto inchiesta, rimane una fitta cortina di silenzio che circonda gli abusi che all’interno di queste strutture si verificano ai danni degli immigrati che vi sono trattenuti, e diversi esposti presentati alle procure competenti sono rimasti senza esito, malgrado sia provata l’assenza di provvedimenti amministrativi adottati nei termini previsti dalla legge. Come se fosse possibile indagare soltanto sulle irregolarità nella gestione svolta dagli enti gestori o sul degrado delle strutture, e non sui comportamenti illegittimi e talvolta violenti delle autorità amministrative e di polizia che presidiano queste strutture. Da ultimo, solo a seguito di un servizio giornalistico sul CIE di Milo, altre indagini sono state aperte dalla Procura di Trapani. E le stesse violazioni di legge sono state riscontrate negli altri CIE visitati nel corso dello stesso anno, dopo la sospensione e quindi il ritiro della circolare Maroni del 1 aprile 2011 con la quale si voleva impedire l’accesso in tutti i “centri per stranieri” persino nei centri per i richiedenti asilo, a tutti coloro che non avessero un rapporto convenzionato con la Prefettura. Occorre dunque una nuova formulazione dell’art. 14 del Testo unico in materia di immigrazione che riduca i casi di trattenimento amministrativo, ribadisca il divieto di violenze fisiche e psichiche ai danni dei trattenuti, e garantisca effettiva attuazione ai principi costituzionali della riserva di legge e della riserva di giurisdizione.

9. Nell’immediato, anche con misure di tipo regolamentare, va riformato per intero il sistema di trattenimento amministrativo, dunque di limitazione totale della libertà personale, basato su norme di legge assolutamente generiche, che rinviano ad un regolamento di attuazione, n. 394 del 1999, che sui CIE, agli articoli 20 -23, rimane assai vago, al punto da consentire una delega in bianco alle autorità di polizia nella sorveglianza, e nel ripristino delle misure di limitazione della libertà personale dopo i tentativi di fuga. Senza alcun controllo effettivo da parte di un giudice o di un’autorità esterna, come ad esempio si verifica per le carceri laddove esiste quantomeno la figura del garante dei detenuti.

10. Le pratiche amministrative di accoglienza/detenzione sono un fattore moltiplicatore della clandestinità a fronte del tasso minimo di immigrati effettivamente accompagnati in frontiera dopo essere stati internati in una struttura come i CIE. Occorre superare la stagione dello stato di emergenza permanente, dichiarato dal governo Berlusconi il 12 febbraio 2011, «in relazione all’eccezionale afflusso di cittadini appartenenti ai paesi del Nord Africa», successivamente ampliato e reiterato, fino alle ordinanze del Presidente del Consiglio dei ministri n. 3933 del 13 aprile 2011 per «fronteggiare lo stato di emergenza umanitaria nel territorio nazionale in relazione all’eccezionale afflusso di cittadini appartenenti ai paesi del Nord Africa» e n. 3935 del 21 aprile 2011, sempre in relazione all’eccezionale afflusso di cittadini appartenenti ai paesi del Nord Africa con la istituzione di tre nuovi centri di identificazione ed espulsione temporanei a Santa Maria Capua Vetere (Caserta), Palazzo San Gervasio (Potenza) e Trapani (Kinisia). Questo stato di “emergenza permanente” è stato ulteriormente prorogato al 31 dicembre 2012 ed il nuovo governo Monti ha già destinato oltre diciotto milioni di euro per ripristinare i centri di identificazione ed espulsione di Santa Maria Capua Vetere e di Palazzo San Gervasio. In realtà la vera emergenza è stata, per tutto questo periodo la violazione reiterata delle norme basilari in materia di respingimento e trattenimento amministrativo, con l’allontanamento sommario dei tunisini arrivati in massa nel 2011, e la detenzione amministrativa praticata al di fuori dei termini previsti dalla legge, come si è verificato ancora di recente nei centri di detenzione trapanesi.

Sono queste soluzioni che potrebbero trasformare lo stato di emergenza permanente in materia di immigrazione e asilo in Italia, una situazione che comporta gravi violazioni dei diritti fondamentali delle persone, in una possibile nuova politica in materia di immigrazione ed asilo in modo da affrontare anche il problema dell’immigrazione irregolare con una maggiore legittimazione morale, quando si richiede ai migranti il rispetto della legalità che occorre pure garantire loro, in modo più efficace e al contempo più rispettoso dei diritti umani come chiedono le corti internazionali che hanno emesso sentenze di condanna verso l’Italia.

In questa direzione, per superare il continuo ricorso alla dichiarazione dello stato di emergenza in materia di immigrazione, e per evitare la utilizzazione del carcere e dei centri di accoglienza/detenzione come strumenti esclusivi di controllo e di regolazione dei movimenti dei migranti occorre:

1. Una revisione sostanziale della legge sull’immigrazione nelle parti in cui si rende difficile, se non impossibile, ottenere il rilascio od il rinnovo di un permesso di soggiorno o di un visto di ingresso regolare. Occorre altresì una nuova legge sulla cittadinanza, al fine di limitare il più possibile la continua “produzione” di irregolarità dovuta alle restrizioni imposte delle normative interne (si pensi solo alle migliaia di lavoratori stranieri che perdendo il lavoro e rimanendo disoccupati per più di sei mesi perdono automaticamente il titolo di soggiorno diventando irregolari e dunque espellibili o a tutte le persone che entrano per turismo e poi non possono convertire il permesso di soggiorno breve in un permesso di soggiorno per motivi di lavoro).

2. Rivedere la normativa sui ricongiungimenti familiari in modo più aderente all’art. 8 della Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo, ed alla direttiva 86/2003

3. Introdurre meccanismi di regolarizzazione permanente per lavoratori subordinati e autonomi senza richiedere la partecipazione del datore di lavoro, ma ad istanza dei soli lavoratori per evitare, come si è verificato ovunque negli ultimi anni, il diffondersi di odiose truffe.

4. Dare attuazione alle direttive comunitarie 36 del 2011 e 52 del 2009, in coerenza con l’art. 18 del vigente testo unico sull’immigrazione n.286 del 1998, in modo da prevedere il rilascio di permesso di soggiorno per protezione sociale per i lavoratori gravemente sfruttati o forzati a lavorare in nero, anche senza richiedere una denuncia specifica dei datori di lavoro, e senza dovere dimostrare il condizionamento di una vera e propria organizzazione criminale.

5. Introdurre l’acquisto della cittadinanza in base all ius soli e per naturalizzazione dopo 5 anni di soggiorno legale in Italia. E riconoscere anche il diritto di cittadinanza per tutti i minori stranieri non accompagnati, anche per evitare che al compimento del diciottesimo anno di età possano cadere in una condizione di irregolarità.

Con queste modifiche, da apportare al testo Unico sull’immigrazione del 1998, come modificato nel 2002 dalla legge Bossi- Fini, il numero degli l’irregolari potrebbe ridursi drasticamente e consentire la chiusura della maggior parte dei centri di detenzione, strutture disumane ed inefficaci, che costano centinaia di milioni di euro all’anno, e neanche realizzano la finalità di aumentare il numero degli immigrati che anno per anno vengono effettivamente rimpatriati .

Nei soli casi in cui i rimpatri siano o resi necessari per tutelare la sicurezza dello stato o volontariamente richiesti dallo straniero irregolare, bisogna adottare un sistema di identificazione rapido ed efficace (da attuarsi anche attraverso accordi bilaterali tra l’Italia e gli Stati di provenienza degli stranieri), ed una procedura sicura e funzionale di rimpatri assistiti (assai più interessanti per gli immigrati se non danno luogo a nessuna misura coercitiva né detentiva e soprattutto senza divieti di reingresso, in modo da lasciare sempre aperta la possibilità di un successivo ingresso legale nel territorio dello stato..

Attuando una simile revisione della normativa sull’immigrazione, il numero degli stranieri irregolari effettivamente espellibili diventerebbe esiguo ed il numero delle persone da trattenere in un centro di detenzione, ai fini dell’espulsione, si ridurrebbe notevolmente. Ed infatti, tenendo anche in considerazione le raccomandazioni di cui alla direttiva comunitaria 115/2008, gli stranieri effettivamente espellibili (e che non abbiano scelto l’opzione del rimpatrio assistito) dovrebbero essere espulsi tramite invito a lasciare il territorio, senza l’applicazione di alcuna forma di restrizione della libertà personale, ma ricorrendo semmai a forme di controllo efficaci e di nessun costo (come l’obbligo di firma o di dimora, nel caso di straniero per il quale si ravvisi il concreto pericolo di fuga, da verificare su base individuale, senza il ricorso a formule generiche).

Palermo/Genova, 27.06.2012

[ venerdì 29 giugno 2012 ]

 

 

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